動(dòng)態(tài)與觀點(diǎn)

淺析司法實(shí)踐中礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償問題

2023-02-07
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- 引 言 -

隨著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷推進(jìn),鐵路、公路、輸油管道、輸電線路等建設(shè)項(xiàng)目的施工,不可避免地產(chǎn)生壓覆礦產(chǎn)資源的現(xiàn)象,是指壓覆已設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)等礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源,導(dǎo)致其無法開發(fā)或部分無法開發(fā)而失去價(jià)值。

此時(shí),無論項(xiàng)目建設(shè)主體是否為政府職能部門,建設(shè)主體與礦業(yè)權(quán)人均屬于民事主體,雙方形成的礦產(chǎn)資源壓覆糾紛屬于民事法律關(guān)系。

首先,作者認(rèn)為,根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)建立的行政審批制度的規(guī)定,建設(shè)項(xiàng)目需要壓覆礦產(chǎn)資源的,建設(shè)單位必須事先經(jīng)過行政主管部門審批,并與礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆補(bǔ)償協(xié)議,報(bào)批準(zhǔn)壓覆的部門備案后方可實(shí)施,該壓覆礦產(chǎn)的報(bào)批流程無可非議,無需贅述。

但在司法實(shí)踐中,壓覆礦產(chǎn)資源類糾紛較為常見,且爭(zhēng)議不斷,主要原因在于法律對(duì)此類糾紛的補(bǔ)償或賠償標(biāo)準(zhǔn)不明確,各級(jí)人民法院對(duì)于壓覆補(bǔ)償存在不同的標(biāo)準(zhǔn),計(jì)算補(bǔ)償差異較大,導(dǎo)致各方對(duì)礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償認(rèn)識(shí)不一。

- 探 討 -

一、爭(zhēng)議條文

《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2010〕第137號(hào),以下簡(jiǎn)稱137號(hào)文)第四條第(三)款規(guī)定:

建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的,新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議,協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括:

1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款(無償取得的除外);

2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。

二、不同的壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

由于137號(hào)文是原國(guó)土資源部制定的規(guī)范性文件,關(guān)于補(bǔ)償范圍的規(guī)定不具有強(qiáng)制性,致各地、各級(jí)人民法院對(duì)137號(hào)文的援引莫衷一是。

通過檢索礦產(chǎn)資源壓覆糾紛類案件,可以發(fā)現(xiàn),各法院對(duì)是否直接適用137號(hào)文相關(guān)原則確定壓覆補(bǔ)償金的觀點(diǎn)不一,即便是最高人民法院,對(duì)是否適用137號(hào)文也存在同類案不同判的現(xiàn)象,137號(hào)文的適用問題已然成為案件的關(guān)鍵因素。

司法案例中,礦產(chǎn)壓覆糾紛主要存在以下不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):

參照適用137號(hào)文按礦業(yè)權(quán)人的直接損失補(bǔ)償

某礦業(yè)公司、某水電公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案

(2020)最高法民申5976號(hào)

再審民事裁定書中認(rèn)定:雖然某水電公司不構(gòu)成侵權(quán),但如因其壓覆行為給某礦業(yè)公司帶來損失,某礦業(yè)公司有要求其補(bǔ)償?shù)拿袷聶?quán)利。

137號(hào)文第四條第三款規(guī)定:建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的,新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議,協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。

補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括:1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款(無償取得的除外);2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。

從上述規(guī)定可知,補(bǔ)償范圍為直接損失,并不包括經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)等間接損失。二審法院參照上述規(guī)定未支持某礦業(yè)公司要求賠償可得利益損失3000萬元及利息的主張,并無不當(dāng)。

可見,部分法院在處理礦產(chǎn)壓覆補(bǔ)償糾紛時(shí),將137號(hào)文的規(guī)定作為最終判決的依據(jù)。即對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上包括取得礦產(chǎn)資源時(shí)繳納的成本,以及勘查投資的費(fèi)用、搬遷的費(fèi)用、設(shè)施費(fèi)用等直接損失。

按照礦業(yè)權(quán)價(jià)值進(jìn)行賠償

某高速公路建設(shè)有限公司、某采石場(chǎng)財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案

(2018)最高法民申5809號(hào)

再審民事裁定書認(rèn)定:本院認(rèn)為,首先,鑒定意見書在“對(duì)采石場(chǎng)損失評(píng)估方式的確定”部分已作詳細(xì)闡述,“采礦權(quán)的核心價(jià)值是礦產(chǎn)資源的價(jià)值”,“本鑒定以礦產(chǎn)資源價(jià)值為核心,用礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)方法對(duì)采石場(chǎng)單項(xiàng)礦種進(jìn)行評(píng)價(jià),從礦產(chǎn)資源的儲(chǔ)量、品位(質(zhì)量)、埋藏條件、地區(qū)分布、礦種結(jié)合狀況以及地區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)地理?xiàng)l件等方面進(jìn)行綜合分析”。

其次,從權(quán)屬性質(zhì)出發(fā),采礦權(quán)作為一種用益物權(quán),其財(cái)產(chǎn)價(jià)值包括權(quán)利人對(duì)礦產(chǎn)資源的物權(quán)收益權(quán),故在考量采礦權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值時(shí)必然綜合考量礦產(chǎn)資源的價(jià)值。對(duì)此,二審判決已作詳細(xì)闡述,其裁判理由并無不當(dāng)。

可見,部分法院及最高人民法院,認(rèn)可采礦權(quán)的核心價(jià)值是礦產(chǎn)資源價(jià)值的觀點(diǎn),對(duì)于采礦權(quán)這種用益物權(quán)的損害賠償責(zé)任,應(yīng)基于該種用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值來確定。

按礦業(yè)權(quán)人的直接損失加預(yù)期利潤(rùn)進(jìn)行賠償

某不銹鋼公司、某煤炭公司侵權(quán)損害賠償糾紛案

(2014)民申字第690號(hào)

再審民事裁定書認(rèn)定:評(píng)估公司作出鑒定意見為,某不銹鋼公司共造成某煤炭公司損失4159.2251萬元,已經(jīng)過雙方當(dāng)事人當(dāng)庭質(zhì)證。

評(píng)估公司出具《解釋說明》,確定《鑒定意見》中4159.2251萬元停產(chǎn)損失,系《停產(chǎn)通知》所述的儲(chǔ)水池、運(yùn)料鐵路及大規(guī)模儲(chǔ)料壓覆造成某煤炭公司2007年10月18日至2008年8月31日期間全部的正常經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)和非正常生產(chǎn)的維護(hù)費(fèi)用。

上述《解釋說明》也已經(jīng)雙方當(dāng)事人質(zhì)證,其程序符合法律規(guī)定。故一、二審法院采信《鑒定意見》作為對(duì)某煤炭公司停產(chǎn)損失的定案依據(jù)并無不妥。

實(shí)際上,直接損失加預(yù)期利潤(rùn)的賠償方式,是以礦業(yè)權(quán)人的實(shí)際投入為基礎(chǔ),同時(shí)考慮了勘查投資和采礦投資的行業(yè)利潤(rùn),但從性質(zhì)上依然屬于基于礦業(yè)權(quán)人直接損失進(jìn)行的補(bǔ)償。

三、作者觀點(diǎn)

137號(hào)文關(guān)于壓覆補(bǔ)償范圍的規(guī)定不應(yīng)作為法律依據(jù)或直接裁判的依據(jù)

最高人民法院判例(2017)最高法民終494號(hào)《民事判決書》中認(rèn)定:“關(guān)于137號(hào)文,是由國(guó)土資源部印發(fā)的關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的管理性文件,強(qiáng)調(diào)的是相關(guān)行政管理部門審批管理職責(zé),不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù)。且從該文件內(nèi)容看,并沒有排斥民事主體之間以簽訂協(xié)議的方式解決問題?!?/p>

137號(hào)文為國(guó)土資源部下發(fā)的工作通知,性質(zhì)屬于規(guī)范性文件,法律位階很低,不能直接作為處理民事主體之間民事權(quán)益糾紛的依據(jù),建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源糾紛的性質(zhì)屬于物權(quán)損害的賠償糾紛,法院在審理案件時(shí)雖可參照適用,但不可違背上位法的規(guī)定。

《物權(quán)法》第三十七條規(guī)定:“侵害物權(quán),造成權(quán)利人損害的,權(quán)利人可以請(qǐng)求損害賠償,也可以請(qǐng)求承擔(dān)其他民事責(zé)任。”《侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定:“侵害他人財(cái)產(chǎn)的,財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算。”

可見,137號(hào)文的規(guī)定與物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法以及民法典存在一定的沖突,對(duì)于礦產(chǎn)資源壓覆的補(bǔ)償問題應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)其法律關(guān)系的性質(zhì),從物權(quán)礦業(yè)權(quán)的這種用益物權(quán)的屬性,尊重物權(quán)人的權(quán)利,遵循物權(quán)的保護(hù)原則和財(cái)產(chǎn)損害賠償原則,所以對(duì)礦業(yè)權(quán)的這種損害賠償應(yīng)當(dāng)從用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值的角度來衡量,不能簡(jiǎn)單的僅僅賠償這種用益物權(quán)的這種實(shí)際的成本價(jià)格,也就是說不能按照成本價(jià)去賠償,應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)格給予賠償。

礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以礦業(yè)權(quán)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

礦業(yè)權(quán)屬于用益物權(quán),礦產(chǎn)資源壓覆實(shí)際上造成礦業(yè)權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失,應(yīng)當(dāng)按照礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償,以礦業(yè)權(quán)價(jià)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)符合物權(quán)法保護(hù)的法律規(guī)定。

建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源,無論建設(shè)項(xiàng)目本身程序是否合法,無論壓覆行為是否經(jīng)過了行政審批,其壓覆的結(jié)果都是造成礦業(yè)權(quán)人物權(quán)權(quán)益受損,按照物權(quán)保護(hù)法律原則和法律規(guī)定,對(duì)于礦業(yè)權(quán)人用益物權(quán)因此受到的損害,項(xiàng)目建設(shè)主體應(yīng)按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)值價(jià)格向礦業(yè)權(quán)人補(bǔ)償損失。

- 結(jié) 語 -

基于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人對(duì)礦產(chǎn)的壓覆的理解,以及補(bǔ)償價(jià)值、范圍的認(rèn)定不同,補(bǔ)償協(xié)議無法達(dá)成一致情況時(shí)有存在。

加上先行法律存在空白區(qū)域,以至于在司法實(shí)踐中,對(duì)于能否認(rèn)定建設(shè)單位的建設(shè)行為對(duì)壓覆礦產(chǎn)上的礦業(yè)權(quán)造成侵害,以及如何確定具體的損失范圍等問題,存在不小的爭(zhēng)議。

雖然137號(hào)文對(duì)礦業(yè)權(quán)作出了相應(yīng)規(guī)定,但主要是從行政管理角度進(jìn)行規(guī)范的,并非從民事權(quán)利保護(hù)角度作出的規(guī)定。

為了更好地維護(hù)雙方當(dāng)事人的利益,在審理壓覆礦產(chǎn)資源糾紛時(shí),不能僅僅只考慮137號(hào)文中規(guī)定的補(bǔ)償直接損失原則,還應(yīng)當(dāng)結(jié)合位階更高的《民法典》中,關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定,通過具體案情具體考量。


法律法規(guī):

《物權(quán)法》第三十七條規(guī)定:“侵害物權(quán),造成權(quán)利人損害的,權(quán)利人可以請(qǐng)求損害賠償,也可以請(qǐng)求承擔(dān)其他民事責(zé)任。”

《侵權(quán)責(zé)任法》第十九條規(guī)定:“侵害他人財(cái)產(chǎn)的,財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他方式計(jì)算?!?/span>

《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》第四條第(三)款規(guī)定:“建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的,新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議,協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。補(bǔ)償?shù)姆秶瓌t上應(yīng)包括:1.礦業(yè)權(quán)人被壓覆資源儲(chǔ)量在當(dāng)前市場(chǎng)條件下所應(yīng)繳的價(jià)款(無償取得的除外);2.所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。”

參考文獻(xiàn):

《建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批及補(bǔ)償問題實(shí)務(wù)》吳永高冼春雷 (北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所)

商業(yè)訴訟 - 礦產(chǎn)資源壓覆補(bǔ)償研究小組
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