動(dòng)態(tài)與觀點(diǎn)
- 問題提出 -
招投標(biāo)程序在建工領(lǐng)域中經(jīng)常直接影響施工合同的效力。針對(duì)必須招標(biāo)項(xiàng)目，2021年1月1日生效的《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》（以下簡稱“法釋〔2020〕25號(hào)”）第一條明確規(guī)定，必須招投標(biāo)項(xiàng)目如果未經(jīng)招投標(biāo)，則簽訂的施工合同無效。而對(duì)于非必須招標(biāo)項(xiàng)目，則沒有類似規(guī)定。
值得注意的是，隨著政府“放管服”和建筑行業(yè)的改革，為防止工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)“一刀切”，“縮小并嚴(yán)格界定必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目范圍，放寬有關(guān)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)”成為工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)改革趨勢(shì)。
2018年3月27日國家和發(fā)展改革委員會(huì)發(fā)布的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》對(duì)于必須招標(biāo)項(xiàng)目具體范圍的確定設(shè)置了“確有必要、嚴(yán)格限定”的原則。
其后2018年6月6日，國家發(fā)展和改革委員會(huì)頒布了《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定》，進(jìn)一步明確限定必須招標(biāo)的項(xiàng)目范圍，同時(shí)《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》即被廢止。
這一改革趨勢(shì)，大幅縮減了必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目范圍，按照原規(guī)定必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目根據(jù)新的規(guī)定可能就不屬于必須招標(biāo)，而這一性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，將直接影響當(dāng)事人之間簽訂施工合同的效力認(rèn)定。
本文在綜合分析中國裁判文書網(wǎng)中最高院關(guān)于招投標(biāo)改革背景下非必須招標(biāo)項(xiàng)目施工合同效力認(rèn)定的58個(gè)相關(guān)案例的基礎(chǔ)上，選取典型案例提煉裁判觀點(diǎn)，發(fā)掘改革背后法律條文在司法實(shí)踐中的具體應(yīng)用形態(tài)，了解并掌握最高院在具體爭議問題上的裁判尺度，希望能在“同案同判”價(jià)值目標(biāo)的指引下為類似糾紛的解決提供切實(shí)可行的思路。
- 合同效力認(rèn)定的三種情形 -
情形一：非必須招標(biāo)項(xiàng)目未招標(biāo)的合同效力
情形一指的是，原本屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目，后經(jīng)過招投標(biāo)改革變成非必須招標(biāo)項(xiàng)目，而改革前未經(jīng)招投標(biāo)程序直接簽訂施工合同的，該份施工合同的效力認(rèn)定問題。
通常情況下，在不存在招投標(biāo)項(xiàng)目改革的背景下，非必須招標(biāo)項(xiàng)目未通過招投標(biāo)方式締結(jié)的建設(shè)工程施工合同，其效力不受該合同是否登記備案或備案合同與發(fā)承包方另行簽訂的施工合同是否一致等因素的影響，其合同效力應(yīng)適用《民法典》第一編第六章中有關(guān)民事法律行為效力的規(guī)定予以判斷。
即該種情況并不當(dāng)然違反《招標(biāo)投標(biāo)法》關(guān)于規(guī)范招投標(biāo)程序等效力性強(qiáng)制性規(guī)定，《招標(biāo)投標(biāo)法》、法釋〔2020〕25號(hào)中均未有非必須招標(biāo)項(xiàng)目未經(jīng)招投標(biāo)程序簽訂的施工合同當(dāng)然無效的規(guī)定。
而在本文研究的框架范圍內(nèi)，存在“招投標(biāo)項(xiàng)目改革”的前提，在這種情況下，工程項(xiàng)目由原本屬于必須招標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉潜仨氄袠?biāo)的過程中，對(duì)于已經(jīng)簽訂的未經(jīng)招投標(biāo)的施工合同的效力，存在一種從“無效”向“有效”轉(zhuǎn)變的可能，司法實(shí)踐中對(duì)此存在不同觀點(diǎn)。
筆者通過相關(guān)性篩選獲得58篇最高人民法院作出的與“招投標(biāo)項(xiàng)目范圍改革”有關(guān)的二審、再審案例，共有16篇涉及第一種情形，占比27.6%。其中最高院認(rèn)為該種情況下施工合同有效的案例有12篇（含二審、再審裁判），占比75%；認(rèn)定無效的案例有4篇（全為再審），占比25%。
1、有效說
總體來看，針對(duì)情形一，最高院更傾向于認(rèn)定簽訂的施工合同屬于有效合同。主要案例為（2020）最高法民終982號(hào)、（2020）最高法民申4310號(hào)、（2019）最高法民終485號(hào)等，其裁判理由主要有以下兩點(diǎn)：
第一，施工合同的簽訂符合當(dāng)事人真實(shí)意思表示，應(yīng)當(dāng)尊重。（2020）最高法民申2821號(hào)民事判決認(rèn)為，涉案施工合同已經(jīng)全面履行，合同目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，認(rèn)定合同有效并未損害社會(huì)公共利益或案外第三人利益。同時(shí)從堅(jiān)持鼓勵(lì)交易、維護(hù)市場秩序、保障合同當(dāng)事人信賴?yán)嬖瓌t等角度出發(fā)，可以認(rèn)定涉案施工合同有效。
第二，從保護(hù)市場交易的安全穩(wěn)定和誠實(shí)信用原則考慮，參照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第三條“人民法院確認(rèn)合同效力時(shí)，對(duì)合同法實(shí)施以前成立的合同，適用當(dāng)時(shí)的法律合同無效而適用合同法合同有效的，則適用合同法”的規(guī)定精神，情形一中簽訂的施工合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效。
2、無效說
采無效說觀點(diǎn)的法官認(rèn)為，施工合同效力的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同簽訂時(shí)的法律規(guī)范予以確認(rèn)。
針對(duì)情形一，施工合同簽訂之時(shí)，舊版的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》依然有效，無論新版的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍的規(guī)定》對(duì)招投標(biāo)項(xiàng)目進(jìn)行了怎樣的修改，只要合同簽訂時(shí)涉案項(xiàng)目仍舊屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目，就應(yīng)當(dāng)受到當(dāng)時(shí)法律的約束，必須進(jìn)行招投標(biāo)，否則便構(gòu)成對(duì)效力性強(qiáng)制性規(guī)范的違反，應(yīng)當(dāng)無效。
采該種觀點(diǎn)的代表案例包括（2020）最高法民申1670號(hào)、（2019）最高法民申5122號(hào)等。
情形二：存在“先定后招”情形的標(biāo)前協(xié)議效力認(rèn)定
存在“先定后招”情形的標(biāo)簽協(xié)議，指的是原本屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目后經(jīng)招投標(biāo)改革變成非必須招標(biāo)項(xiàng)目，在改革前先于招標(biāo)程序簽訂的施工合同。
此處“先定后招”，指的是為事先鎖定承包人排除其他競爭對(duì)手，招投標(biāo)程序啟動(dòng)之前就相關(guān)項(xiàng)目的工程價(jià)款、工程量、工期等實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行談判并簽訂施工合同的情形。
對(duì)于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，如果存在先定后招的情況，則屬于違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第55條、第43條等效力性強(qiáng)制性規(guī)定，后續(xù)簽訂的中標(biāo)合同屬于無效合同，而在先簽訂的標(biāo)前協(xié)議則因違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第43條的規(guī)定構(gòu)成《民法典》第153條的情形而無效。
招投標(biāo)項(xiàng)目改革的背景下，許多建設(shè)工程項(xiàng)目由原本屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)椴槐仨氄袠?biāo)項(xiàng)目，該種轉(zhuǎn)變對(duì)于中標(biāo)合同效力認(rèn)定的影響相對(duì)較小，無論是否必須招投標(biāo)，在招標(biāo)前進(jìn)行過實(shí)質(zhì)性磋商而后訂立的中標(biāo)合同，均因存在串標(biāo)行為，違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第53條的規(guī)定而無效。
而對(duì)于標(biāo)前協(xié)議的效力，招投標(biāo)項(xiàng)目改革導(dǎo)致司法實(shí)踐對(duì)此產(chǎn)生了兩種截然不同的認(rèn)定思路。
筆者通過相關(guān)性篩選獲得58篇最高院作出的與“招投標(biāo)項(xiàng)目范圍改革”有關(guān)的二審、再審案例，共有13篇涉及“先定后招”情形，占比22.4%。其中最高院認(rèn)為該種情況下施工合同有效的案例有11篇（全部為二審判決），占比84.6%；認(rèn)定無效的案例有2篇（全部為再審判決），占比15.4%。
1、有效說
最高院多數(shù)案例認(rèn)為該種情形標(biāo)前協(xié)議有效，而非我們慣常意義上認(rèn)為的屬于無效的情形。代表案例有（2020）最高法民終431號(hào)、（2020）最高法民終535號(hào)等，最高院給出的理由有如下三點(diǎn)：
第一，該情形標(biāo)前協(xié)議的簽訂并不當(dāng)然具有違法性。招投標(biāo)項(xiàng)目改革后，必須招標(biāo)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榉潜仨氄袠?biāo)項(xiàng)目，標(biāo)前協(xié)議的違法行為基礎(chǔ)并不存在，因此認(rèn)定標(biāo)前協(xié)議有效，在沒有證據(jù)證明的前提下，并不當(dāng)然損害社會(huì)公共利益和公共安全以及第三人的合法權(quán)益。
第二，依據(jù)新法規(guī)認(rèn)定合同有效有利于促進(jìn)交易，不違反法不溯及既往原則?！胺ú凰菁凹韧笔欠蛇m用的一般原則，但該原則具有適用上的例外，在新法能更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益時(shí)，則應(yīng)具有溯及力。關(guān)于合同效力的認(rèn)定，就是“法不溯及既往”的典型例外情形。根據(jù)促進(jìn)交易的原則，合同法具有肯定合同效力的傾向。對(duì)于“根據(jù)合同簽訂時(shí)法律應(yīng)認(rèn)定為無效的合同”，如果“糾紛發(fā)生時(shí)法律承認(rèn)其效力”的，人民法院可以認(rèn)可該合同的效力。
第三，從保護(hù)交易與維護(hù)誠信原則的角度出發(fā)，結(jié)合當(dāng)事人對(duì)標(biāo)前協(xié)議的真實(shí)履行，認(rèn)定標(biāo)前協(xié)議有效符合當(dāng)事人的真實(shí)意思表示。
2、無效說
（2019）最高法民申321號(hào)認(rèn)定無效的理由與情形一相同，法院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用法律行為發(fā)生時(shí)的法律。
而（2019）最高法民申2556號(hào)則認(rèn)為，雖然可以將新頒布的《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目范圍規(guī)定》等適用于2018年6月之前的項(xiàng)目認(rèn)定，涉案項(xiàng)目從必須招標(biāo)向非必須招標(biāo)轉(zhuǎn)變，但標(biāo)前協(xié)議的效力依舊是無效的。
其理由在于，《招標(biāo)投標(biāo)法》是對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)本身進(jìn)行的規(guī)范，不論是否屬于必須招標(biāo)的工程，只要工程建設(shè)采用了招標(biāo)程序，即應(yīng)受該法約束。
情形二違反《招標(biāo)投標(biāo)法》第43條之規(guī)定，在確定中標(biāo)人前，招標(biāo)人不得與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。因此標(biāo)前協(xié)議因?yàn)檫`反效力性強(qiáng)制性規(guī)定而無效。
情形三：簽訂有效的中標(biāo)合同后，另行簽訂的施工合同效力
1、合同效力的認(rèn)定
2019年施行的《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（二》第九條明確規(guī)定，非必須招標(biāo)項(xiàng)目同樣適用黑白合同規(guī)則，自此統(tǒng)一了司法實(shí)踐對(duì)非必須招標(biāo)項(xiàng)目黑白合同規(guī)則適用的不同觀點(diǎn)。
因此2018年招投標(biāo)項(xiàng)目的改革，對(duì)該種情況下合同的效力影響較小。筆者在此對(duì)情形三中非必須招標(biāo)項(xiàng)目簽訂的黑合同效力問題進(jìn)行簡要探討。
本文指的“黑白合同”概念采狹義說，“白合同”指的是中標(biāo)合同，“黑合同”指的是簽訂中標(biāo)合同后，另行簽訂的供實(shí)際履行的建設(shè)工程施工合同或補(bǔ)充協(xié)議等?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第46條規(guī)定， 招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面合同。
招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議。黑合同的簽訂，如果存在對(duì)中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更的情形，則構(gòu)成對(duì)前述效力性強(qiáng)制性規(guī)范的違反，因此屬于《民法典》第153條規(guī)定的法律行為無效之情形。
此處“實(shí)質(zhì)性內(nèi)容”指的是工程范圍、建設(shè)工期、工程質(zhì)量、工程價(jià)款等對(duì)雙方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有重大影響的合同內(nèi)容。
如果并非對(duì)實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的變更，則屬于《民法典》第543條規(guī)定的合同當(dāng)事人協(xié)議變更合同的權(quán)利，不屬于黑白合同調(diào)整的范疇。
此外，法釋〔2020〕25號(hào)也規(guī)定了一些實(shí)質(zhì)性內(nèi)容變更無效的例外規(guī)定。法釋〔2020〕25號(hào)第23條但書條款規(guī)定，“因客觀情況發(fā)生了在招標(biāo)投標(biāo)時(shí)難以預(yù)見的變化”而另行訂立建設(shè)工程施工合同的，不屬于構(gòu)成黑合同的情形。
此時(shí)在中標(biāo)合同之后訂立施工合同的效力判定，依據(jù)的則是《民法典》有關(guān)法律行為效力及合同變更的規(guī)定。
2、黑白合同規(guī)則的適用
“黑白合同”情形下雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的實(shí)現(xiàn)與履行應(yīng)當(dāng)適用黑白合同規(guī)則加以認(rèn)定。
所謂黑白合同規(guī)則是指以白合同作為確定雙方權(quán)利義務(wù)的依據(jù)，而非以黑合同作為確定雙方當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的依據(jù)。白合同合法有效是適用黑白合同規(guī)則的適用前提，如果白合同無效，則不能適用黑白合同規(guī)則。
即，在中標(biāo)合同有效的前提下，當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法釋〔2020〕25號(hào)第2條、第23條的規(guī)定，適用中標(biāo)合同的內(nèi)容。
當(dāng)然，如果兩份合同均無效，則可適用法釋〔2020〕25號(hào)第24條的規(guī)定，在建設(shè)工程質(zhì)量合格的前提下，權(quán)利義務(wù)應(yīng)當(dāng)以雙方實(shí)際履行的合同為準(zhǔn)，如果實(shí)際履行的合同難以確定的則以最后簽訂的合同為準(zhǔn)。
- 結(jié) 語 -
通過研讀58篇最高人民法院關(guān)于招投標(biāo)項(xiàng)目范圍改革的建設(shè)工程施工合同二審及再審案例，針對(duì)自必須招標(biāo)向非必須招標(biāo)轉(zhuǎn)變的建設(shè)工程項(xiàng)目中相關(guān)施工合同的效力認(rèn)定問題，筆者總結(jié)以下主流裁判觀點(diǎn)：
1、改革前屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目并未經(jīng)招投標(biāo)程序簽訂施工合同，經(jīng)過改革轉(zhuǎn)變?yōu)榉潜仨氄袠?biāo)項(xiàng)目后，該合同有效。
2、改革前屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目并存在“先定后招”情形，經(jīng)過改革轉(zhuǎn)變?yōu)榉潜仨氄袠?biāo)項(xiàng)目后，標(biāo)前協(xié)議有效。
3、原本屬于必須招標(biāo)項(xiàng)目并存在“黑白合同”情形，經(jīng)過改革轉(zhuǎn)變?yōu)榉潜仨氄袠?biāo)項(xiàng)目后，黑合同依舊無效；在白合同有效的前提下，雙方權(quán)利義務(wù)依照中標(biāo)合同履行。
- 本文作者 -
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